Penulis : Luthfan Dimas Pratama
(Lawyer & Expert of Election Supervisory Board of the city of Depok)
Pagelaran pesta demokrasi sebagai momen lima tahunan di negeri ini baru saja usai, ingar bingar masyarakat yang muncul dari kalangan kedai kopi sampai dengan gedung-gedung yang menjulang tinggi kini terasa mulai meredam, kendatipun rakyat yang yang berdaulat sepenuhnya seringkali rakyat dibenturkan dengan permasalahan kemampuan yang baik untuk menalar semua isu yang berkembang, sehingga rakyat harus cerdas dalam bersikap bukan hanya sekedar beringas dalam setiap mencerna informasi.
Sebagaimana kontestasi suatu pertandingan kalau ada yang kalah pasti juga ada yang menang, berlaku juga terhadap kontestasi di Pemilu 2019 kali ini, sehingga teruntuk “si pemenang” jadilah pemenang yang bijak juga tidak berlebihan dan bagi yang kalah harus legowo juga jangan berkecil hati, Hitler pernah berpesan “Siapapun bisa menghadapi kemenangan tapi hanya orang hebatlah yang bisa menghadapi kekalahan”, kalau kaum milennial sekarang mengistilahkan “yuk, Move on” hehe.
Serba-serbi pesta demokrasi belum juga usai, evaluasi, kritik dan saran bertebaran di berbagai kalangan, dari mulai santri, petani, anak menteri sampai dengan pemangku regulasi ikut memberikan argumentasinya yang katanya demi menciptakan sistem pemilihan umum yang lebih baik lagi.
Namun belum juga kita mendapati solusi yang apik, di berbagai daerah seantero negeri sudah akan kembali menyongsong pesta pesta kembali, belajar dari pengalaman tentu seluruh yang terlibat secara khusus baik dari Peserta Pemilu, Penyelenggara Pemilu, Pemantau Pemilu maupun secara keseluruhan untuk masyarakat luas perlu meningkatkan pemahaman di berbagai aspek dan kinerja yang lebih baik harus tertata supaya tidak terjadi lagi momok mengerikan dari keterlambatannya distribusi logistik sampai dengan banyaknya korban jiwa yang terjadi di Pemilu 2019.
Mengutip pernyataan Ketua KPU RI Bapak Arief Budiman yang disampaikan dalam rapat di ruang Komisi II, Kompleks Parlemen, Senayan, Jakarta bahwasanya “KPU Provinsi, Kabupaten/Kota akan menyelenggarakan Pemilihan Gubernur dan Calon Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota Tahun 2020 sebanyak 270 daerah, dengan rincian sembilan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, 224 Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati, dan 37 pemilihan Walikota dan Wakil Walikota” Belum secara komprehesif penulis mengamati akan keberlangsungan proses Pilkada 2020 yang akan berlangsung nanti, penulis menemukan “Legal Disorder” atau kekacauan hukum.
Sejalan dengan pernyataan Anggota Bawaslu Republik Indonesia Bapak Rahmat Bagja, penulis menambahkan bahwa Undang-Undang Pemilihan Kepala Daerah harus direvisi. Penulis menilai peraturan itu perlu disinkronisasi dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum untuk memperkuat sistem ketatanegaraan yang demokratis, dan menjamin Pemilihan yang adil dan berintegritas serta memberikan kepastian hukum dari beberapa norma di dalamnya yang saling kontradiktif, jadi Undang-Undang Pilkada perlu harus direvisi, bukan diperlemah, yang konon katanya syarat titipan sehingga dapat mewujudkan konsistensi serta pemilihan yang efektif dan efisien.
Undang-Undang Pilkada yakni Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota menjadi Undang-Undang, jo. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang perubahan pertama atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota menjadi Undang-Undang, jo. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota menjadi Undang-Undang. penulis memaparkan, ada sejumlah aturan dalam Undang-Undang Pilkada yang sudah tak sejalan dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum.
Menurut Hans Kalsen hukum adalah termasuk dalam system norma yang dinamik (nomodynamics) oleh karena hukum itu selalu dibentuk dan dihapus oleh lembaga-lembaga atau otoritas-otoritas yang berwenang membentuk dan menghapusnya, sehingga dalam hal ini tidak dilihat dari segi berlakunya atau pembentuknya.
Hukum itu adalah sah (valid) apabila dibuat oleh lembaga atau otoritas yang berwenang membentuknya serta bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, sehingga dalam hal ini norma yang lebih rendah (inferior), dan hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis membentuk suatu hierarkhi.
Dinamika norma hukum yang vertical adalah dinamika yang berjenjang dari atas ke bawah, atau dari bawah ke atas. Dalam dinamika yang vertical ini suatu norma hukum itu berlaku, bersumber dan berdasar pada hukum norma hukum diatasnya, norma hukum yang berada diatasnya berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma hukum di atasnya, demikian seterusnya samapai pada suatu norma hukum yang menjadi dasar dari semua norma hukum dibawahnya. Begitu pula dinamika norma hukum dari atas ke bawah.
Dinamika yang vertikal ini dapat dilihat dalam tata susunan norma hukum yang ada di Negara Republik Indonesia, secara berurutan mulai dari Pancasila sebagai Norma Dasar Negara yang merupakan sumber dan dasar bagi terbentuknya norma-norma dalam Batang Tubuh UUD 1945; demikian juga norma-norma hukum yang berada dalam Batang Tubuh UUD 1945 menjadi sumber dan dasar bagi terbentuknya norma-norma hukum dalam Ketetapan Majlis Permusyawaratan Rakyat (Ketetapan MPR) , dan norma-norma yang berada dalam Ketetapan MPR ini menjadi Sumber dan dasar bagi pembentukan Norma-Norma dalam Undang-Undang, demikian seterusnya kebawah.
Dinamika norma hukum yang horizontal adalah dinamika yang bergerak kesamping. Dikatakan kesamping dikarenakan adanya suatu analogi yaitu penarikan suatu norma hukum untuk kejadian-kejadian lainnya yang dianggap serupa. Contohnya, dalam kasus tentang perkosaan, seorang hakim telah mengadakan suatu penarikan secara analogi dari ketentuan tentang perusakan Barang sehingga terhadapa suatu perkosaan, selain dikenakan sanksi pidana dapat juga diberikan pembayaran ganti rugi.
Menurut D.W.P Ruiter, dalam keputusan di Eropa Kontinental, yang dimaksud peraturan perundang-undangan atau wet in matereielezin mengandung tiga unsur, yaitu:
Norma Hukum
Sifat norma hukum dalam peraturan perundang-undangan dapat berupa :
Perintah
Larangan
Pengizinan
Pembebasan.
Norma berlaku ke luar
Riuter berpendapat bahwa, di dalam peraturan perundangan-undangan terdapat tradisi yang hendak membatasi berlakunya norma hanya bagi mereka yang tidak termasuk, dalam organisasi pemerintah. Norma hanya ditunjukan kepada rakyat dan pemerintah, hubungan antar sesamanya, maupun antar rakyat dan pemerintah. Norma yang mengatur bagian-bagian organisasi pemerintah dianggap bukan norma yang sebenarnya, dan hanya dianggap norma organisasi. Oleh karena itu, norma hukum dalam peraturan perundang-undangan selalu disebut berlaku ke luar.
Dalam hal ini terdapat pembedaan antara norma yang umum (algemeen) dan yang individual (individueel), hal ini dilihat dari adressat (alamat) yang dituju, yaitu ditunjukan kepada setiap orang atau kepada orang tertentu, serta antara norma yang abstrak dan yang konkrit jika dilihat dari hal yang diaturnya, apakah mengatur peristiwa-peristiwa yang tertentu atau mengatur peristiwa-peristiwa yang tidak tertentu.
Suatu norma itu berlaku karena ia mempunya daya laku (validitas) atau karena ia mempunyai keabsahan. Daya laku ini ada apabila dibentuk oleh norma yang lebih tinggi atau lembaga yang berwenang membentuknya, misalnya suatu peraturan pemerintah adalah sah apabila dibentuk oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang dan bedasarkan Pasal 5 ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945, atau suatu keputusan Presiden yang dibentuk oleh Presiden bedasarkan Pasal 4 ayat 1 Undang-Undang dasar 1945.
Dalam pelaksanaanya, berlakunya suatu norma karena adanya daya laku, dihadapkan pula pada daya guna (efficaci) dari norma tersebut. Dalam hal ini dapat dilihat apakah suatu norma yang ada dan berdaya laku itu berdaya guna secara effektif atau tidak, atau dipatuhi atau tidak. Dalam hal ini dapat pula terjadi bahwa suatu ketentuan dalam sebuah perundang-undangan tidak berdaya guna lagi walaupun peraturan itu tersebut masih berdaya laku (belum dicabut).
Menurut Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto dalam pembentukan peraturan perundangan-undangan harus memperhatikan asas-asas peraturan perundang-undangan antara lain:
Undang-Undang tidak dapat berlaku surut;
Undang-Undang tidak dapat diganggu gugat;
Undang-Undang yang dibuat oleh penguasa lebih tinggi mempunyai kedudukan yang tinggi pula (Lex superiori derogat legi inferiori);
Undang-Undang yang bersifat khusus akan mengesampingkan atau melumpuhkan undang-undang yang bersifat umum (Lex specialis derogat legi generalis);
Undang-Undang yang baru mengalahkan atau melumpuhkan undang-undang yang lama (Lex posteriori derogat legi priori);
Undang-Undang merupakan sarana maksimal bagi kesejahteraan spirituil masyarakat maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian.
Berdasarkan uraian dan teori di atas, Penulis menemukan terdapat kontradiktif antara norma-norma yang ada di dalam Undang-Undang Pilkada dan Undang-Undang Pemilu yang penulis batasi terhadap ruang lingkup Penyelenggara Pemilu, Di antaranya adalah sebagai berikut :
Komisi Pemilihan Umum (KPU)
Secara keseluruhan tidak ada perbedaan norma yang eksplisit, hanya saja di dalam UU Pemilu lebih spesifik dan rinci, ini terbukti dengan terpisahnya pasal yang membahas mengenai tugas dan wewenang KPU termasuk juga KPU Provinsi dan Kab/Kota, sedangkan di UU Pilkada masih terdapat penggabungan;
Termasuk rencana Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang termaktub dalam Pasal 4 ayat 3 Peraturan KPU (PKPU) Nomor 20 tahun 2018 tentang Pencalonan Anggota DPR, DPRD Provinsi, Kabupaten dan Kota. dan juga Pasal 60 huruf j PKPU Nomor 26 tahun 2018 tentang Perubahan Kedua atas PKPU Nomor 14 Tahun 2018 Tentang Pencalonan Anggota DPD terkait keinginannya melarang mantan napi kejahatan seksual terhadap anak dan bandar narkoba maju dalam pemilu. Pelarangan itu merupakan norma yang harus diatur Undang-Undang bukan hanya Peraturan KPU (PKPU). Sehingga, Norma tersebut juga harus dimasukkan di dalam Pasal UU Pilkada terkait Persyaratan Calon Gubernur dan Calon Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota.
Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu)
Dalam kelembagaan Bawaslu terdapat kontradiktif norma yang cukup signifikan, diantaranya adalah :
Status Kelembagaan
Khususnya pada tingkat Kabupaten/Kota, berdasarkan Pasal 1 angka 17 UU Pilkada menyebutkan “Panitia Pengawas Pemilihan Kabupaten/Kota yang selanjutnya disebut Panwas Kabupaten/Kota adalah panitia yang dibentuk oleh Bawaslu Provinsi yang bertugas untuk mengawasi penyelenggaraan Pemilihan di wilayah Kabupaten/Kota” sedangkan di dalam UU Pemilu Pasal 1 angka 19 menyebutkan “Badan Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota yang selanjutnya disebut Bawaslu lhbupaten/Kota adalah badan untuk mengawasi Penyelenggaraan pemilu di wilayah kabupaten/kota”. Perubahan status sebagai bentuk amanat UU pemilu terkait Pengawas Pemilihan di tingkat Kab/Kota yang awalnya bersifat ad-hoc beralih menjadi lembaga tetap dan berbentuk Badan ini merupaka peristiwa hukum (Rechtfeit) sehingga berakibat hukum terhadap norma yang ada pada UU Pilkada harus dilakukan perubahan supaya tidak terjadi kekacauan hukum (legal disorder) .
Tim Sentra Gakkumdu
Secara keseluruhan tidak ada perbedaan norma yang eksplisit, hanya saja di dalam UU Pemilu lebih spesifik dan rinci, ini terbukti dengan UU Pilkada yang tidak menjabarkan pihak yang menjadi koordinator Sentra Penegakan Hukum Terpadu (Sentra Gakkumdu). Sedangkan dalam UU Pemilu ditegaskan yang menjadi koordinator Sentra Gakkumdu adalah Bawaslu. Norma tersebut dapat dilihat pada Pasal 152 UU Pilkada beserta turunannya Peraturan Bersama Nomor 14 Tahun 2016 dan bandingkan dengan Pasal 486 UU Pemilu beserta turunannya Perbawaslu Nomor 31 Tahun 2018.
Penyeleseian Sengketa Administrasi
Pada Pasal 142 sampai dengan 144 UU Pilkada beserta turunannya Pasal 21 Perbawaslu Nomor 15 Tahun 2017 mengatur penyelesaian sengketa proses pemilihan harus dilakukan secara tertutup melalui musyawarah dan mewajibkan Pemohon dan Termohon hadir pada saat musyawarah untuk nantinya Panwaslu Kab/Kota memberikan putusannya. Sedangkan pada Pasal 468 sampai dengan 469 UU Pemilu beserta turunannya dalam Pasal 19, 25 dan 35 Perbawaslu Nomor 27 Tahun 2018 Tentang Tata Cara Penyelesaian Proses Pemilu, Norma ini menjelaskan proses sengketa administrasi dilakukan melalui proses ajudikasi yang dilakukan secara terbuka dan juga menjelaskan proses penanganan sengketa pemilu yang dilakukan secara in absentia atau tanpa kehadiran tersangka yang mana aturan seperti ini belum dijabarkan secara baik di dalam UU Pilkada berikut turunannya. Sehingga hemat penulis tidak diaturnya penanganan perkara in absentia dalam UU Pilkada menimbulkan persoalan. Banyak perkara proses pemilu yang menjadi kedaluwarsa/gugur karena tersangka tidak hadir saat perkara mamasuki proses persidangan.
Penanganan Pelanggaran Administrasi
Norma yang berlaku di dalam UU Pilkada terkait proses penanganan pelanggaran administrasi Pemilu belum dilakukan dengan sistem ajudikasi secara terbuka. Namun dilakukan dengan cara tertutup yang produk akhirnya masih berupa rekomendasi sebagaimana yang diamanahkan aturan turunannya pada Perbawaslu 14 Tahun 2017 Tentang Penanganan Laporan Pelanggaran Pemilihan Gubernur dan Calon Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota. Menurut hemat penulis, proses penyelesaian pelanggaran melalui tata cara seperti itu adalah sebuah kemunduran bagi demokrasi. Sebab masyarakat tak lagi bisa melihat dengan transparan apa dan bagaimana sebuah perkara diselesaikan atau diputus. Berbeda dengan Norma yang berada di dalam UU Pemilu beserta turunannya yang diatur dalam Perbawaslu 8 Tahun 2018 Tentang Penyelesaian Pelanggaran Administrasi Pemilihan Umum, Norma ini sudah lebih baik di bandingkan UU Pilkada.
Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP)
Secara keseluruhan tidak ada perbedaan norma yang eksplisit, hanya saja di dalam UU Pemilu lebih spesifik dan rinci terkait penyebutan pembentukannya sampai dengan tugas, wewenang dan kewajibannya yang termaktub dalam Pasal 155 sampai dengan 166 UU Pemilu, sedangkan di UU Pilkada tidak dijabarkan secara rinci dan hanya terdapat di penjelasan definisi pada Pasal 1 angka 11 UU Pilkada.
Menilik mencermati persoalan hukum atas lahirnya Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 Tentang Pemilihan Umum berimplikasi kepada kepastian hukum untuk keberlangsungan Pemilihan Gubernur dan Calon Wakil Gubernur, Calon Bupati dan Calon Wakil Bupati, serta Calon Walikota dan Calon Wakil Walikota Tahun 2020 sebanyak 270 Daerah, dengan rincian 9 Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, 224 Pemilihan Bupati dan Wakil Bupati, dan 37 pemilihan Walikota dan Wakil Walikota, yang termaktub dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota menjadi Undang-Undang, jo. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang perubahan pertama atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota menjadi Undang-Undang, jo. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang penetapan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota menjadi Undang-Undang.
Undang-undang Dasar 1945 pasal 20 ayat 1 menyebut bahwa, “kekuasaan untuk membentuk UU ada di Dewan Perwakilan Rakyat”. Kemudian di pasal 20 ayat 2 disebutkan bahwa “setiap rancangan UU (RUU) dibahas oleh DPR bersama Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama”.
Untuk proses pembentukan undang-undang diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Pasal 16 sampai 23, Pasal 43 sampai 51 dan Pasal 65 sampai 74. Proses ini berjalan sangatlah panjang dan memakan waktu yang cukup lama, bahkan bisa saja terdapat penolakan oleh fraksi-fraksi di dalam rapat paripurna.
Mengingat pelaksanaannya yang hanya tinggal menunggu hitungan bulan juga melihat tingkat urgensi yang cukup tinggi maka penulis memberikan saran kepada pemerintah untuk melakukan revisi undang-undang dengan cara menetapkan Perpu, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945): Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang”. Penetapan PERPU yang dilakukan oleh Presiden ini juga tertulis dalam Pasal 1 angka 4 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang berbunyi: Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa”.
Ukuran objektif penerbitan PERPU baru dirumuskan oleh Mahkamah Konstitusi dalam Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009. Berdasarkan Putusan MK tersebut, ada tiga syarat sebagai parameter adanya kegentingan yang memaksa bagi Presiden untuk menetapkan PERPU, yaitu:
Adanya keadaan yaitu kebutuhanmendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang-Undang;
Undang-Undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi tidak memadai;
Kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang-Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan;
Oleh karenanya, pembahasan hal ini perlu menjadi menjadi perhatian seluruh elemen negara terkhusus kepada pemangku kebijakan, karena Pemilihan umum adalah suatu lembaga yang berfungsi sebagai sarana penyampaian hak-hak demokrasi rakyat. Bagaimana suatu lembaga dapat berjalan baik bilamana aturan mainnya kacau ? semoga rakyat tetap tabah walaupun sudah terbiasa dengan janji-janji.